一、國(guó)内開(kāi)發(fā)區管理體制的模式
  1、管理體制的基本模式。我國(guó)開(kāi)發(fā)區管理體制可以歸納爲三種(zhǒng)基本類型。一是準政府的管委會體制。管委會作爲政府的派出機構，其主要職能(néng)是經(jīng)濟開(kāi)發(fā)規劃和管理，爲入區企業提供服務，還(hái)擁有一定的行政審批權。因此，其機構和人員編制比行政區管理體制要精簡得多。大部分開(kāi)發(fā)區在建設初期采取這(zhè)種(zhǒng)模式。二是開(kāi)發(fā)區與行政區管理合一的管理體制。其特點是開(kāi)發(fā)區和行政區的管理職能(néng)合一，或者是兩(liǎng)塊牌子一班人馬，内設機構基本保持行政區管理機構的編制和職能(néng)。三是以企業爲主體的開(kāi)發(fā)體制。在這(zhè)種(zhǒng)模式中，開(kāi)發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機構，而是由開(kāi)發(fā)商來規劃、投資開(kāi)發(fā)和管理一個開(kāi)發(fā)區。開(kāi)發(fā)公司不僅要開(kāi)發(fā)工業用地，還(hái)要進(jìn)行大量的公共基礎設施投資，但不能(néng)像大部分行政管理機構那樣(yàng)直接從稅收收入中獲得必要的投資補償，公共基礎設施成(chéng)本靠工業和商業用地開(kāi)發(fā)收入來補償。
    開(kāi)發(fā)區的開(kāi)發(fā)模式有兩(liǎng)種(zhǒng)類型。一種(zhǒng)是政企分離的開(kāi)發(fā)模式。開(kāi)發(fā)區管委會隻負責行政審批、管理和制定政策，而開(kāi)發(fā)經(jīng)營由獨立的開(kāi)發(fā)公司承擔。如，蘇州工業園區實行完全的政企分開(kāi)，開(kāi)發(fā)區管委會作爲管理主體，不直接從事(shì)開(kāi)發(fā)區的開(kāi)發(fā)經(jīng)營，中新合資開(kāi)發(fā)公司負責開(kāi)發(fā)經(jīng)營。開(kāi)發(fā)區管委會將(jiāng)獲準開(kāi)發(fā)的土地轉讓給開(kāi)發(fā)公司，開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)後(hòu)進(jìn)行招商轉讓或出租。這(zhè)種(zhǒng)體制的機構精幹、權責明确，在進(jìn)行大規模成(chéng)片開(kāi)發(fā)方面(miàn)有比較明顯的優勢。另一種(zhǒng)是政企合一的開(kāi)發(fā)模式。這(zhè)一體制的特點是開(kāi)發(fā)區管委會具有管理者與開(kāi)發(fā)商的雙重功能(néng)，管委會與開(kāi)發(fā)公司兩(liǎng)塊牌子一套班子或交叉兼職。由于這(zhè)種(zhǒng)模式辦事(shì)效率較高，管理者的能(néng)動作用較大，不少開(kāi)發(fā)區在建設初期采取這(zhè)種(zhǒng)開(kāi)發(fā)模式。但是，由于存在容易導緻政企不分、機構膨脹、内部職責不清的弊端，一些開(kāi)發(fā)區逐步實行政企分離，將(jiāng)開(kāi)發(fā)功能(néng)分離出來，成(chéng)立獨立的開(kāi)發(fā)公司。
    2、開(kāi)發(fā)區管理體制的變化趨勢。随著(zhe)開(kāi)發(fā)區的發(fā)展和功能(néng)轉化，開(kāi)發(fā)區的管理體制也随之變化，主要呈現幾個趨勢。一是随著(zhe)開(kāi)發(fā)區範圍擴大，功能(néng)多元化，從準政府向(xiàng)行政區體制轉化。經(jīng)過(guò)10幾年的發(fā)展，有些開(kāi)發(fā)區的規劃用地已經(jīng)基本布滿，需要擴大規模；一些獨立的新開(kāi)開(kāi)發(fā)區已經(jīng)由原來單純的制造加工生産區轉向(xiàng)工業、生活和商貿結合的綜合區，經(jīng)濟技術開(kāi)發(fā)區已經(jīng)從單純的經(jīng)濟功能(néng)轉向(xiàng)城市功能(néng)。因此，原有準政府管理體制不能(néng)适應功能(néng)多元化的需要，一些開(kāi)發(fā)區的管理體制開(kāi)始從準政府體制向(xiàng)行政區管理體制轉變。如，上海浦東開(kāi)發(fā)區管委會轉爲浦東行政區政府。二是随著(zhe)開(kāi)發(fā)區層次和數量增多，競争加劇，從分散管理逐步轉向(xiàng)集中管理。目前，我國(guó)不僅有國(guó)家級經(jīng)濟技術開(kāi)發(fā)區和高新技術開(kāi)發(fā)區，還(hái)有省、市級開(kāi)發(fā)區，區縣開(kāi)發(fā)區，甚至有鄉鎮開(kāi)發(fā)區。因此，不少地區開(kāi)始把分散的開(kāi)發(fā)區逐步集中起(qǐ)來管理。但是，各地采取不同的管理方式，效果不同，有些集中是貌合神離，主要問題是缺乏有效的利益協調機制，隻是形式上的單元合并。其結果是增加管理層次，出現雙重領導，實際上并沒(méi)有真正解決分散競争問題。三是開(kāi)發(fā)區之間的競争從優惠政策競争逐步轉向(xiàng)制度競争。過(guò)去，開(kāi)發(fā)區主要靠基礎設施條件和優惠政策吸引投資者。目前，各地各種(zhǒng)園區的免稅政策已經(jīng)大同小異，有些地區減免稅已經(jīng)達到8～10年，甚至實行零地價，增加政策優惠的餘地不大。因此，近些年來開(kāi)發(fā)區間吸引投資的競争已經(jīng)變成(chéng)制度創新、政府效率、服務體系的競争。目前，國(guó)内幾個主要開(kāi)發(fā)區在制度建設和轉變政府職能(néng)方面(miàn)開(kāi)展“比、學(xué)、趕、超”的競争。如，北京出台了“中關村科技園區條例”，上海出台了“張江科技園區發(fā)展的若幹規定”等等。四是一區多園，發(fā)展專業園區。目前随著(zhe)開(kāi)發(fā)區地域擴大，許多地區開(kāi)始進(jìn)行開(kāi)發(fā)區内部功能(néng)分工，發(fā)展專業同區。如，杭州的經(jīng)濟技術開(kāi)發(fā)區分爲高校園，醫藥園等；深圳建設高新技術産業帶，對(duì)不同區片進(jìn)行功能(néng)劃分：北京的一區五園中有科技試驗園、經(jīng)濟技術開(kāi)發(fā)區、電子城等。

    二、影響開(kāi)發(fā)區管理體制的主要因素
    1、開(kāi)發(fā)區功能(néng)定位的影響。開(kāi)發(fā)區管理體制與開(kāi)發(fā)區的區劃、功能(néng)定位有關。目前，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區區劃有三種(zhǒng)基本形式：一是獨立的新區。在人口稀少的地區開(kāi)辟一個新區，其主要功能(néng)是吸引産業投資，進(jìn)行經(jīng)濟開(kāi)發(fā)。這(zhè)種(zhǒng)模式通常是老城市的延伸和擴展。通常采取準政府體制，管委會具有相對(duì)獨立的管理權限，并以經(jīng)濟開(kāi)發(fā)管理職能(néng)爲主。二是小開(kāi)發(fā)區帶大行政區。在老區内設立開(kāi)發(fā)區，開(kāi)發(fā)區管理部門不僅負責新區經(jīng)濟開(kāi)發(fā)功能(néng)，還(hái)有管理原有老城區的功能(néng)。這(zhè)種(zhǒng)模式主要是以開(kāi)發(fā)區直接帶動所在區的城市化，或爲開(kāi)發(fā)區留下足夠的發(fā)展空間。在這(zhè)種(zhǒng)情況下，開(kāi)發(fā)區的管理機構不論是采取行政區管理體制，還(hái)是準政府體制，實際上是兼有開(kāi)發(fā)區與行政區職能(néng)，有的地區采取一班人馬兩(liǎng)塊牌子。三是開(kāi)發(fā)區和老城區爲一體的無邊界園區。如，北京海澱新技術開(kāi)發(fā)試驗區、杭州高技術開(kāi)發(fā)區的主區塊等。這(zhè)種(zhǒng)模式通常是爲了利用原有基礎設施，特别是依托大學(xué)和科學(xué)院所的科技力量興辦高科技企業，促進(jìn)科技成(chéng)果轉化，形成(chéng)一個區域性孵化器。在這(zhè)種(zhǒng)情況下，開(kāi)發(fā)區的管理機構要服從區、市雙重領導，其職能(néng)主要是提供服務。
    2、改革因素的影響。除了經(jīng)濟開(kāi)發(fā)和産業布局功能(néng)以外，我國(guó)相當一部分開(kāi)發(fā)區還(hái)承擔著(zhe)體制改革和機制創新的試點功能(néng)。開(kāi)發(fā)區在改革開(kāi)放、轉換政府職能(néng)和建立市場經(jīng)濟機制試點方面(miàn)發(fā)揮了積極作用。如，在改革開(kāi)放初期，深圳特區在轉變政府職能(néng)，精簡機構，用人機制改革等方面(miàn)起(qǐ)示範作用：北京的“中關村科技園區條例”在制度創新方面(miàn)有所突破；蘇州工業園區在社會保障體制、人力資源管理和住房公積會等方面(miàn)借鑒新加坡經(jīng)驗，進(jìn)行制度創新。
    開(kāi)發(fā)區的管理體制與地區的經(jīng)濟體制改革有關。當行政區的管理體制與市場經(jīng)濟接軌程度越高，開(kāi)發(fā)區管理機構的政府行政職能(néng)就越弱化，機構層次就越少。如，深圳是特區，特區的行政管理體制改革和優惠政策都(dōu)優先于其他地區。深圳興辦高新技術産業開(kāi)發(fā)區的目的不是爲了實行優惠政策，而是創造高新技術開(kāi)發(fā)區品牌，提高入區企業的素質，提升地區産業結構。因此，深圳高新技術開(kāi)發(fā)區的管理體制有兩(liǎng)個特點，一是區内區外統一政策，深圳特區政策适用于高新技術産業開(kāi)發(fā)區。企業進(jìn)駐開(kāi)發(fā)區，不僅是因爲開(kāi)發(fā)區的位置和設施較好(hǎo)，更重要的是爲了獲得高新技術産業開(kāi)發(fā)區企業的無形品牌。二是高新技術産業開(kāi)發(fā)區管理中心沒(méi)有項目審批權，批租土地、審批項目都(dōu)是由深圳市相關行政主管部門負責。管理中心的主要職能(néng)是規劃、協調和監督檢查政策落實情況，爲企業提供服務。
    3、政府行政分權因素的影響。開(kāi)發(fā)區管理體制涉及到事(shì)權劃分和人員安排，存在條塊分權兩(liǎng)方面(miàn)問題。首先是地區内部分權問題。獨立新區具有相對(duì)獨立性，相當于新設個地區管理部門，通常是擴大授權經(jīng)營。在開(kāi)發(fā)區和行政區雙重管理（在老行政區中設開(kāi)發(fā)區）的情況下，存在一個開(kāi)發(fā)區管理機構與當地同級政府分權的問題，通常開(kāi)發(fā)區管理是虛，行政區管理是實，财權和人權都(dōu)在行政區手中，有些改革措施和政策因觸動了行政部門的已有權力和利益，難以落實。其次是中央和地方分權問題。由于有些部門實行垂直管理，開(kāi)發(fā)區的一些制度和體制創新需要經(jīng)過(guò)有關部門核準，否則難以實施。
    4、财稅體制的影響。現行稅收體制是當前影響開(kāi)發(fā)區發(fā)展與布局的一個重要因素。在現行中央與地方層層分稅的體制下，各市、區縣，甚至鄉鎮政府都(dōu)通過(guò)建設各類開(kāi)發(fā)區來吸引投資，增加當地政府的可支配收入。因此，出現了各地争辦開(kāi)發(fā)區，盲目優惠的現象。在“優惠政策”的誘導下，有些企業追求短期目标，造成(chéng)社會資源配置扭曲和浪費。開(kāi)發(fā)區的管理體制也在很大程度上受财政體制的影響。目前，開(kāi)發(fā)區管理機構的收入功能(néng)有兩(liǎng)類。一類是有财稅收入功能(néng)。即開(kāi)發(fā)區管理管委會作爲一級管理和服務部門，可獲得開(kāi)發(fā)區企業的稅收分成(chéng)，用來進(jìn)行開(kāi)發(fā)區的建設和發(fā)展。現有的大部分新開(kāi)獨立開(kāi)發(fā)區采取這(zhè)種(zhǒng)形式。另一類是沒(méi)有财稅收入。園區管理機構或開(kāi)發(fā)公司不能(néng)從企業的稅收中提取留成(chéng)，稅收收入歸所在地政府。

    三、完善開(kāi)發(fā)區管理體制的對(duì)策與建議
    1、獨立運作，松綁放權。開(kāi)發(fā)區要有大發(fā)展，就必須在減少外力幹預方面(miàn)下功夫，理順管理體制，提高管理效能(néng)，切實創造良好(hǎo)的發(fā)展環境。一是對(duì)于單純承擔經(jīng)濟管理職能(néng)的開(kāi)發(fā)區，要加強與鎮村結成(chéng)關系，赢得地方的支持，保證各種(zhǒng)矛盾的及時化解，充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)區管委會集中力量抓規劃和招商等經(jīng)濟方面(miàn)的工作的優勢。二是對(duì)于帶部分鎮村，既承擔經(jīng)濟管理職能(néng)又承擔社會管理職能(néng)的開(kāi)發(fā)區，可考慮將(jiāng)地方管理事(shì)務交與所在行政區承擔，注重加強與行政區職能(néng)部門的協調，開(kāi)發(fā)區隻負責項目引進(jìn)、土地開(kāi)發(fā)等；或者按職能(néng)進(jìn)行合理劃分，設立精幹的經(jīng)濟社會管理機構實行分類管理，防止社會性工作過(guò)多牽扯管理層的精力。三是對(duì)于實行區鎮合一的開(kāi)發(fā)區，要明确各自權限，理順開(kāi)發(fā)區與鎮之間的關系，切實加強經(jīng)濟開(kāi)發(fā)、社會管理上的協調，形成(chéng)開(kāi)發(fā)區發(fā)展的合力，使開(kāi)發(fā)區具有較大的決斷權、處置權，以提高決策效率。四是按照市委、市政府文件要求，繼續加大對(duì)開(kāi)發(fā)區的松綁放權，建立健全管理體制和運行機制，使開(kāi)發(fā)區賦予更加靈活的自主性。
    2、精簡機構，提高效率。開(kāi)發(fā)區要嚴格按照“精簡、統一、高效”的原則同，不斷推進(jìn)管理機制和管理職能(néng)的轉變。在争取必要的自主權的同時，對(duì)區内要壓縮管理層次，減少審批事(shì)項，簡化辦事(shì)程序，杜絕“因人設事(shì)”、“因人設機構”。對(duì)功能(néng)相近或者重複的部門，以及不需要獨立設置的部門和機構進(jìn)行撤并，對(duì)需要爲招商、項目、融資、土地等報批審批手續服務的部門進(jìn)行專門與專職強化，保證重要部門在開(kāi)發(fā)區的主導地位。對(duì)當地政府賦予的審批職能(néng)，要實行“政務公開(kāi)”、“權責統一”、“限時辦理”等制度，使企業在開(kāi)發(fā)區内得到高效、便捷、優質的服務和管理；對(duì)需由其他部門審批的事(shì)項，要企業與審批部門之間充分發(fā)揮協調、溝通作用，實行代辦、協辦，使企業能(néng)真正專注于自身的研究開(kāi)發(fā)和生産經(jīng)營活動。同時，實行“一棟樓辦公，一站式服務”和“一個窗口對(duì)外”的集中管理模式和科學(xué)規範、便于社會監督的行政管理制度。
    3、優化機制，放活創新。開(kāi)發(fā)區作爲先試先行的試驗區，可以從三個方面(miàn)優化運行機制。一是發(fā)展機制。繼續走“小政府、大社會”、“小機構、大服務”管理路子，根據當前社會管理任務增多情況，主要是加快公共行政改革，借鑒公司方式管理的長(cháng)處，大力發(fā)展社會中介組織和行業協會，把大量的具體的社會協調、經(jīng)濟服務事(shì)務交給或委托給他們來做，一些具體的征地、拆遷補償工作，也可以通過(guò)一定的契約關系進(jìn)行委托代理。二是用人機制。改革用人制度，探索實行全員聘用制和崗位目标責任制，建立健全崗位考評制度，大力推行“公開(kāi)招聘、競争上崗、年度測評、末位淘汰”等有利于人盡其才的用人機制，對(duì)新進(jìn)開(kāi)發(fā)區管理機關工作的人員要公開(kāi)招聘，擇優錄用；對(duì)領導職位和重要崗位，可以引入公開(kāi)競争機制，選優用優；對(duì)在職領導幹部，要探索實行任期制和轉崗交流制，對(duì)不能(néng)勝任工作的領導幹部要及時調整下來。通過(guò)幹部人事(shì)制度的改革與創新，不斷激發(fā)廣大幹部的内在動力。三是激勵機制。對(duì)一些領導崗位，可以探索實行“年薪制”；對(duì)一般工作人員，可以在基礎工資不變的情況下，拉開(kāi)各種(zhǒng)獎金、補貼分配的檔次，著(zhe)重向(xiàng)優秀人員、優質工作和關鍵崗位、複雜勞動傾斜，不斷形成(chéng)以崗定酬、按績定酬的分配激勵機制。
    4、完善制度，規範運作。一是加強開(kāi)發(fā)區立法工作，開(kāi)發(fā)區自身要制定地方性法規，建立完善管理運行制度，保證開(kāi)發(fā)區規範化制度化程序化運作，突出制度管人管事(shì)。二是要加強土地等資源性要素在區内使用的合法性，加強管理，加強規範，按程序化市場化操作，保證國(guó)家利益在不受損失，加強規劃建設指導性立法工作的貫徹落實，保證環境評價體系評估和生态功能(néng)的完整性，最大限度提高區域經(jīng)濟效益、社會效益和環境效益。三是完善企業或項目進(jìn)出機制，既要引進(jìn)項目，又要淘汰項目，始終保持能(néng)進(jìn)能(néng)出的進(jìn)入退出機制，規範企業項目市場化行爲，提高區内綜合效益，推動社會各面(miàn)健康有序發(fā)展。四是保持政策連續性和穩定性，不得随意變更開(kāi)發(fā)區已優化完善的各種(zhǒng)制度，保證制度的權威性和嚴肅性，爲開(kāi)發(fā)區創新機制提供保障。